一文详解《在香港实施稳定币发行人监管制度的立法建议》

一、文件出台背景

1、香港政府针对虚拟资产出台一系列监管措施

自香港特区政府于2023年6月起开始实施虚拟资产交易平台相关发牌制度以来，香港政府正在努力逐步完善和促进香港Web3生态系统的发展，此文件的出台无疑为又一重要举措。基于《虚拟资产OTC咨询文件》、《证券及期货条例》、《打击洗钱条例》等有关发牌、监管与执法安排的具体规定，有关部门能够进一步妥善管理与香港稳定币发展相关的实际和潜在风险，从而与国际标准保持一致。1 

 2、《在香港实施稳定币发行人监管制度的立法建议》出台的历史背景

随着全球Web3产业的迅速发展，稳定币作为一种特殊类型的加密货币逐渐受到各国政府和监管机构的关注。在发行的最初，稳定币主要通过锚定法定货币或其他资产的价值，为用户提供更稳定的价值存储和支付手段，以进一步降低价格波动。但不可否认的是，稳定币的发行和流通也带来了如洗钱、恐怖融资和市场操纵等潜在金融风险。面对稳定币的风险挑战，各国政府和国际监管机构开始加强合作，建立全球统一的监管框架。2020年10月，金融稳定理事会（FSB）发布了《解决全球稳定币（Global Stable Coin,GSC）项目所引起的监管、监督挑战》建议，提供了一套基本原则和最低要求，以引导各国制定稳定币监管政策。

作为国际金融中心，香港金融市场在全球具有重要地位。香港特区政府一直致力于促进金融创新，同时确保金融稳定和市场诚信。因此，在全球监管环境发生变化的背景下，香港有必要及时调整自身的监管制度，以适应新的金融发展趋势。香港特区财经事务及库务局和香港金融管理局于2023年12月27日联合发表公众咨询文件，就有关监管稳定币发行人的立法建议收集意见，旨在为香港的稳定币市场提供一个清晰、透明和健全的监管框架，以保护投资者利益，维护金融稳定，并促进金融科技的可持续发展。

3、TerraUSD的崩盘

韩国人权道亨创立的加密货币TerraUSD和LUNA于2022年5月崩盘，造成全球投资者损失大约400亿美元的加密货币领域大崩盘事件，涉嫌金融欺诈。

二、文件重点内容

《在香港实施稳定币发行人监管制度的立法建议的咨询文件》旨在为香港稳定币市场提供一个清晰、透明和健全的监管框架，以保护投资者利益，维护金融稳定，并促进金融科技的可持续发展。

1、监管范围与监管要求

该咨询文件提出，对稳定币发行人的监管范围将全覆盖在香港从事稳定币发行、销售、交易和管理等业务的个人与机构，即未来任何在香港从事稳定币业务的发行人和服务提供商均需遵守相应的监管规定。

同时，为确保稳定币的稳定性和安全性，该咨询文件提出了一系列监管要求，包括但不限于发行人应具备充足的资本金、风险管理能力与透明度，设置相应的风险准备金等。此外，监管机构还将对稳定币发行人的治理结构、运营模式、内部控制等方面进行审查和监督。

2、许可制度

该咨询文件建议相关监管部门设立许可制度，并对从事港元稳定币业务的机构均应获得香港金融管理局（HKMA）的许可作出了具体的规定，从而确保只有符合相应监管要求的机构才有资格在香港市场开展港元稳定币业务。

3、反洗钱和打击恐怖融资及投资者保护

该咨询文件不仅对反洗钱和打击恐怖融资的重要性进行了强调，同时也对发行人和服务提供商需遵循相关法规，建立健全客户尽职调查、交易监测和报告制度等措施作出了细致规定，以更好地防范非法活动。

此外，为更好地保护投资者利益，此咨询文件要求稳定币发行人和服务提供商应对投资者提供充分的披露，包括但不限于产品特征、风险和费用等信息。同时，香港相应监管机构也将时刻保持对投资者教育和投诉处理机制建立的关注。

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三、文件重点条款

据香港特别行政区政府新闻公报及香港金融管理局官方披露，此文件在订立过程中已考虑到香港金管局在去年发布的《加密资产和稳定币的讨论文件》后所了解和整理到的市场与公众意见、与持份者的持续讨论、本地的市场情况及迫切需要以及相关国际标准。此文件的重点如下：

1、第2、3条——咨询文件拟定监管框架的政策目标与指导原则

香港金管局等机构在制定此咨询文件时遵循相同业务、相同风险、相同监管的监管指导原则，以制定适当措施用以预防潜在风险、为稳定币用户通过合法保障、维持国际金融地位、提供清晰的法律监管环境为政策目标，同时对预期监管制度进行优化，以风险为本、与风险相称，适应不断发展进化的市场发展，处理潜在的监管套利等情况。3

2、第4条——咨询文件涵盖范围

香港金管局等机构在制定此咨询文件时参考了标准制定组织与相关国际组织以及虚拟资本市场普遍采用的法币稳定币定义，即建议将稳定币界定为符合但不限于文件所提及的五种加密保护数码形式价值，并同时将法币稳定币定义为特定资产为单一或多个法币的稳定币。

3、第6条——通过引入新法例实施发牌制度，从而要求所有符合条件的法币稳定币发行人必须获取金融管理专员发出的牌照

该文件所涉符合条件的法币稳定币发行人具体是指在香港发行法币稳定币、港元稳定币、向香港公众人士积极推广其法币稳定币发行的发行人。4同时，文件对“积极推行”作出了明确的规定，即以香港公众人士为对象的网上活动、频繁联络香港公众人士并推广其服务、以香港公众人士为对象的大众媒体宣传等行为。值得注意的是，此规定也与香港法例第571章《证券及期货条例》的具体规定相呼应。

这表明在香港稳定币监管制度贯彻施行的时代大背景下，在未获得由金融管理专员发出的牌照的情况下从事法币稳定币发行的持牌活动将构成法定刑事罪行。

4、第6、7条——规定只有相应指定持牌机构可开展售卖法币稳定币的相关服务，只有由持牌发行人所发行的法币稳定币方有资格售予零售投资者

该文件的论述部分提及只有指定持牌机构才能开展售卖法币稳定币的相关服务，意味着在香港并非所有的公司或个人均可进行稳定币发行和交易业务。只有获得香港金融监管部门（例如香港金融管理局）颁发的特定许可或执照的机构才能进行此类业务，包括但不限于获发牌的法币稳定币发行人、认可机构、持牌法团及持牌虚拟资产交易平台等，此举是为了进一步确保市场的健康发展和保护投资者利益。同时，正如从此文件指出的“提供购买服务”具体范围5，在提供售卖法币稳定币的服务时，相应持牌法团须持有证券交易牌照，且必须获证监会许可进行虚拟资产交易。

咨询文件规定发行监管制度主要要求法币稳定币发行人须持有香港金管局颁发的相应牌照并符合一系列发牌条件和监管要求；而发售监管制度要求受监管实体只可以将由金管局发行牌照的稳定币发行人所发行的稳定币出售给散户投资者，其余类型的稳定币只能出售给专业投资者。

值得注意的是，此咨询文件同时提及持牌发行人所发行的法币稳定币才有资格售予零售投资者，这一规定实质上是进一步对零售投资者可以购买的法币稳定币的范围作出了严格而又具体的限制——即只有获得许可的发行人发行的稳定币才能向零售投资者出售，从而有助于确保投资者购买的稳定币具有一定的安全性和稳定性。

此规定的主要目的是为加强对香港法币稳定币市场的监管，提高市场透明度，降低潜在风险，保护投资者的权益，从而更好地推动香港法币稳定币市场的健康发展，提高其国际竞争力。

5、第6、7条—— 禁止推广非持牌发行人的法币稳定币发行或非指定持牌机构所提供的购买法币稳定币的服务

为进一步加强对香港稳定币的监管，降低因稳定币虚拟性而滋生的各类犯罪风险，文件要求禁止推广非持牌发行人的法币稳定币发行——即在香港，不允许对未获得金融监管部门许可的发行人所发行的法币稳定币进行市场推广，借此以确保金融市场上进行的相应法币稳定币发行和交易活动是在合规的前提下存在的，从而大大降低投资者面临的潜在风险。在这种情况下，法币稳定币发行人必须是在香港注册成立的公司，并在香港设有注册办事处，同时其CEO、高管团队与主要人员须常驻香港并对其稳定币的发行活动采取有效管控措施。

此外，根据该文件项下的具体要求，如上文第一点所述，根据香港金管局及巴赛尔委员会出台的具体规定，只有由持牌发行人所发行的法币稳定币才可出售给散户投资者，即根据咨询文件的规定，其他类型的稳定币不适合售予公众使用，从而仅可出售给专业投资者。

此规定的主要目的是为加强对香港法币稳定币市场的监管，降低潜在犯罪风险，保护投资者的权益，从而更好地防范非法金融活动，维护金融稳定。

6、第9、10条——赋予当局所需权力，因应虚拟资产市场的快速变化调整受监管稳定币及活动的范围

一方面，文件规定了赋予当局所需权力以应对虚拟资产市场的快速变化。随着互联网技术与科技的快速进步，虚拟资产市场发展迅速，各类新型资产与业务模式不断涌现。金融监管部门需要紧跟市场发展趋势，实时调整监管策略和措施，以确保市场的健康发展。这意味着香港金融监管部门（例如香港金融管理局）将被授权以更灵活的方式应对虚拟资产市场的变化，以便更有效地监管市场。这可能包括制定新的规定、调整现有规定、发布指导意见等。根据巴塞尔加密资产审慎监管标准，相应监管部门制定了与支持稳定币的储备资产和稳定机制有关要求（包括但不限于优质储备资产、公开披露、报告和审计、禁止支付利息、风险管理等）、要求稳定币持有人及时按面值赎回、最低财务资源、相关信息披露、风险管理、公司治理与适当人选、反洗钱合规等要求。

另一方面，此咨询文件规定了调整受监管稳定币及活动的范围。在此意义上，相应金融监管部门可以根据市场变化和风险状况对受监管的稳定币种类以及相关活动进行调整。例如，监管部门可以扩大或缩小受监管的稳定币种类，或者对某些特定的稳定币活动实施更严格或更宽松的监管政策。

不可否认的是，这一规定主要是为了使香港金融监管部门能够更灵活、有效地应对虚拟资产市场的快速发展和变化，提高监管的针对性和实效性，从而更大程度上确保市场的健康发展，保护投资者的权益，维护金融稳定，提升香港在国际金融市场的竞争力。

7、第13条——提供过渡安排，以促进监管制度顺利施行

基于保护投资者的权益与维护香港金融市场稳定之目的，在正式实施此文件所规定的监管制度之前，金融监管部门会提供一定的过渡期和相应的安排以最大程度上确保市场的稳定过渡和各方的顺利适应。根据此咨询文件的规定参考，在新监管制度正式实施之前，香港金融监管部门会给予市场参与者一定时间以适应新的法规要求。即香港稳定币监管制度将于实施此新立法条例在宪报刊登1个月后生效。在过渡期内，相应市场参与者可以根据新的规定调整自己的业务模式、合规措施和内部管理，以确保在新监管制度下的合规经营。

同时，为更好地贯彻实施新立法规定，一方面，金融监管部门将会于过渡期内会加强与市场参与者的沟通与合作，及时发布相关政策解读和指导意见，举办培训和研讨会；另一方面，相应监管部门可能会在过渡期内提供一定程度的合规支持，如协助市场参与者进行合规评估，提供合规建议等，从而帮助市场参与者更顺利地适应新的监管制度。

在过渡期内，已经在市场上运营的稳定币发行人和服务提供商需要向金融监管部门申请相关许可或注册。金融监管部门会根据新的监管制度对申请进行审批，并对已获得许可或注册的市场参与者进行监管。而在新立法条例生效日期前从事稳定币发行活动并在香港有具意义且实质业务的合资格现有发行人在生效日期后的三个月内向金管局提交稳定币发行人牌照申请并合规通过后，可以于6个月的不违反期间内继续经营业务。

通过提供过渡安排，金融监管部门旨在促进市场的平稳过渡，降低新监管制度实施带来的冲击，确保市场的健康发展。

https://m.chinatimes.net.cn/article/133187.html，2024年3月23日访问。

[2] 参见

https://new.qq.com/rain/a/20231229A05ML100，2024年4月11日访问。

[3] 参见https://www.hkma.gov.hk/chi/news-and-media/press-releases/2023/12/20231227-4/，2024年3月31日访问。

[4] 指作为主事人或代理人，向任何人提供购买FRS渠道的行为，包括（但不限于）分销